【裁判要旨】

本案处理关键在于如何认定土地性质问题，涉案两宗土地是否为原告授权经营的土地，被告是否有权处置两宗土地。涉案两宗土地原为划拨土地，原告以国土资源部国土资函[2004]253号、省国土资源厅湘国土资函[2007]137号函规定，认为涉案两宗土地已列入自己的注册资本，属于国家授权经营的投资机构，被告无权处置两宗土地。

法官结合基本案情认为，原告要取得的原国有划拨土地使用权授权经营应具备两个条件：一是必须拥有国有土地使用权经营管理授权书；二是必须办理变更土地登记手续，现原告未依法取得涉案两宗土地的经营管理授权书，也未申请办理变更登记。因此，涉案两宗土地性质仍属于划拨，故被告有权处置两宗土地。

本案的处理对于在国有大型企业改制过程中，国有土地作为一种注册资本授权企业经营，企业如何接受行政机关正常实施监管具有现实意义。

【索引词】

划拨土地使用权；变更土地登记；授权经营；处置。

【案情】

一审：湖南省衡阳县人民法院（2008）蒸行初字第2号（2008年6月29日）

二审：湖南省衡阳市中级人民法院（2008）衡中法行终字第49号（2008年12月30日生效）。

原告：中国银行股份有限公司衡阳分行。住所地：衡阳市先锋路70号。

代表人卜亚平，男，行长。

被告：衡阳县国土资源局。住所地：衡阳县西渡镇蒸阳东路103号。

法定代表人周良光，男，局长。

被告衡阳县国土局于2008年1月19日对原告作出蒸国土资[2008]13号《关于依法收回中国银行股份有限公司衡阳分行原西渡支行国有建设用地使用权的决定》，认定：中国银行衡阳分行所属西渡支行及其所辖财源分理处等4家机构于2000年6月1日经中国银行总行批准予以撤销，其使用的划拨土地闲置至今。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款（四）项和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条关于“因单位迁移、解散、撤销、破产或其他原因而停止使用的国有划拨土地，由市、县人民政府无偿收回”的规定，经报衡阳县人民政府批准同意，决定依法无偿收回上述行政划拨国有土地使用权，面积分别为2671.1平方米和31.4平方米，并告知了原告申请行政复议及提起行政诉讼权利。

原告中行衡阳分行诉称，原告已经国土资源部批准和授权取得涉案土地经营管理权，涉案两宗土地使用权已列入中国银行的注册资本，土地使用权类型已不是无偿划拨，而是有偿经营，被告的行政决定是侵占中国银行注册资本的违法行为。同时，原告下属机构撤销，不等于原告主体消失，两宗土地合法使用权人是原告，并且原告并未停止对两宗土地的使用，亦未改变土地用途。故被告作出的行政处理决定认定事实不清、适用的法律法规错误、程序违法。请求：1、撤销被告作出的行政处理决定；2、诉讼费用由被告负担。

原告向法庭出示了以下证据：1、衡阳县国土资源局颁发的蒸国用[2004B]字第0620040080号、蒸国用[2004B]字第2004060081号国有土地使用证、衡阳县房地产管理局颁发的四份房屋所有权证，证明原告的土地使用权和房屋产权合法；2、中国银行湖南省分行土地评估结果一览表，证明原告所使用的两宗土地已列入中国银行的注册资本金中，被告的行为侵犯了原告的合法权益，破坏了正常的社会经济秩序；3、国土资源部国土资[2004]253号文件，证明国土资源部在关于中国银行土地处置的答复中，明确同意将中国银行所使用的划拨土地改为授权经营土地；4、省国土资源厅湘国土资函[2007]137号文件，证明省国土资源厅已同意中国银行在湖南省范围内所使用的国有划拨土地采取授权经营方式处置，同时规定如改变土地用途等，应报省国土资源厅批准。

被告县国土局辩称，原告下属分支机构西渡支行于2000年6月1日被依法撤销后，其在衡阳县境内的所有营业网点全部停止办理金融业务，其所使用的国有划拨土地已停止使用，办公楼门面已向社会非法商业出租，我局依据相关法律法规作出的行政处理决定，认定事实清楚、适用法律法规正确、程序合法，请求维持我局作出的行政处理决定，并驳回原告的其他诉讼请求。

被告于2008年4月28日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据及适用的法律依据：1、中国银行中银管[2000]108号文件，2、中国银行湖南省分行湘中银管（2000）56号文件，1、2号证据证明原告所辖西渡支行已被依法撤销；3、衡阳县工商行政管理局2008年4月22日出具的书证，证明西渡支行已于2006年10月19日被注销注册；4、原告委托衡阳市恒信拍卖有限公司在《衡阳日报》刊登的拍卖公告，证明涉案两宗国有划拨土地已停止使用，原告已决定对房产进行拍卖处置；5、2006年10月9日，原告向被告递交的《关于对原西渡支行闲置资产处置的函》，证明原告已自认西渡支行于2000年6月被撤销，办公楼和商业城门面闲置至今，请求被告批准原告对闲置资产进行处置；6、2007年1月16日，原告向被告递交的《关于请求变更对我行处置原西渡支行闲置资产处理决定的函》，7、2007年4月23日，原告向被告递交的《关于对原西渡支行闲置资产处置的函》，6、7号证据证明原告自2000年6月以后已停止使用涉案两宗国有划拨土地，并请求被告同意其进行处置；8、出示对租用原西渡支行办公楼门面店主邹丹梅、刘明柏、万培良、洪静询问笔录，证明原告自2000年6月以后，已停止使用西渡镇新正街60号国有划拨土地使用权，并擅自改变土地使用证所确定的金融用途进行商业出租；9、原西渡支行聘请的传达室门卫黄永斌询问笔录，证明原告所属西渡支行自2000年6月之后已被撤走，并停止办理金融业务，门面已出租；10、衡阳县地方税务局出具的税收通用完税证，证明原告已停止使用划拨用地，门面进行商业出租；11、蒸国用[2004B]字第0620040080号、蒸国用[2004B]号第2004060081号国有土地使用证，证明原告所使用的土地使用权类型为划拨，用途为金融；12、租房合同，13、个体工商户营业执照（衡阳县城关杜辉水果店），14、拍摄的10张照片，12、13、14号证据证明原告已从2000年6月以后停止使用两宗国有划拨土地使用权，并擅自改变土地金融用途性质，进行商业出租；15、中国银行衡阳分行衡中银发[2007]14号《关于我行有关闲置资产处置情况的报告》，证明原告已自认自2000年6月后停止衡阳县境内金融业务，划拨土地已停止使用多年，要求作闲置资产处置。

原、被告争议的焦点有两个：一是中行衡阳分行是否取得原国有划拨土地使用权授权经营的问题；二是中行衡阳分行原使用的土地是否停止办理金融业务、土地是否停止使用的问题。

【审判】

经审理查明：原中国银行西渡支行以行政划拨方式取得衡阳县西渡镇新正街60号、西渡镇商业城2栋121号国有土地使用权，面积共2702.5平方米。2000年6月1日，中国银行批准撤销西渡支行及其所辖储蓄所，同年6月5日，中国银行湖南省分行发文通知衡阳分行，并要求衡阳分行速到当地人民银行和工商行政管理部门办理注销机构有关手续。2004年6月10日，衡阳分行在未办理机构注销手续情况下向被告申请将原西渡支行国有土地使用权更换新证，使用者为中国银行衡阳分行，被告于2004年6月14日向原告发放国有土地使用证，证号分别为蒸国用[2004B]字第0620040080号（使用者中国银行衡阳分行，座落西渡镇新正街60号，用途为金融，使用权类型为划拨，使用权面积2671.1平方米）、蒸国用[2004B]字第2004060081号（使用者中国银行衡阳分行，座落西渡镇商业城2栋121号，用途为金融，使用权面积31.4平方米）。2006年9月25日，原告委托衡阳市恒信拍卖有限公司在《衡阳日报》上发布拍卖公告，拟将原西渡支行两处房产进行拍卖，被告获悉后于2006年9月30日函告原告要求立即终止拍卖行为。2006年10月9日，原告函请被告批准其聘请拍卖公司向社会公开竞卖原西渡支行办公楼和其商业城门面。被告经审查认为，原西渡支行已被依法撤销，其所使用的两处划拨用地已停止使用，依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款（四）项和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条的规定，应依法收回。经报衡阳县人民政府批准，被告于2006年10月16日作出《关于收回中国银行原西渡支行两宗国有土地使用权的决定》，2007年4月17日，被告依据《土地登记规则》第五十四条、第五十八条之规定，下达了关于办理国有土地使用权注销登记、注销以上两宗土地使用证书函，并于2007年4月28日在《衡阳晚报》上刊登公告，对蒸国用[2004B]字第0620040080号、蒸国用[2004B]字第2004060081号国有土地使用证进行了注销登记，声明此两宗土地使用证作废。衡阳分行就县国土局作出的注销登记行为向衡阳县人民政府申请行政复议。衡阳县人民政府经审查认为，县国土局在作出具体行政行为时未依法告知衡阳分行申请行政复议权利，违反了法定程序，决定撤销县国土局作出的注销土地登记、注销土地证书行为。2008年1月14日,被告县国土局向原告衡阳分行作出蒸国土资[2008]9号《国土资源行政处理听证告知书》，2008年1月15日,   针对听证告知书,原告作出了《关于我行两宗国有划拨土地情况的陈述书》。2008年1月19日,被告作出了蒸国土资[2008]13号《关于依法收回中国银行股份有限公司衡阳分行原西渡支行国有建设用地使用权的决定》,决定依法无偿收回原西渡支行机关办公楼和位于西渡镇商业城营业所行政划拨国有土地使用权,面积分别为2671.1平方米和31.4平方米，并于2008年2月26日将该决定送达给原告。

衡阳县人民法院认为，对土地的管理和监督，是被告县国土局的法定职责，依照《土地登记规则》第四条“土地登记以县级行政区为单位组织进行”、第五条“土地登记以宗地为基本单位”规定，涉案两宗土地系被告负责登记，原告所属分支机构被依法撤销的事实存在，现土地使用权证的土地使用者为原告，故被告作出处理决定认定的主体正确。原告所属西渡支行被撤销后，原告曾委托衡阳市恒信拍卖有限公司对原西渡支行办公楼及商业城门面进行拍卖，并多次致函被告要求对原西渡支行闲置资产进行处置，其对原西渡支行办公楼和商业城门面资产闲置、土地停止使用的事实已自认。同时，被告在行政程序中，通过对承租原西渡支行办公楼门面的店主调查，亦查清西渡支行撤销后，划拨的金融用地已停止使用，门面进行商业出租事实，故被告认定使用宗地的机构被撤销，土地未按金融用途使用的事实清楚。国土资源部国土资函[2004]253号函，虽同意中国银行所使用的原国有划拨土地使用权授权中国银行经营管理，但依据《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》第四条 “国有土地使用权授权经营，由国家土地管理局审批，并发给国有土地使用权经营管理授权书。被授权的国有控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司凭授权书，可以向其直属企业、控股企业、参股企业以作价出资（入股）或租赁等方式配置土地，企业应持土地使用权经营管理授权书和有关文件，按规定办理变更土地登记手续。”之规定，中国银行应履行相应审批手续并获得国有土地使用权经营管理授权书，其所属机构应按规定办理变更土地登记手续。庭审中，原告未向法庭提供国有土地使用权经营管理授权书，并自认无经营管理授权书，亦未办理变更土地登记手续。同时，省国土资源厅给中国银行湖南省分行湘国土资函[2007]137号函文明确要求湖南省分行在全省范围内国有划拨土地采取授权经营方式应当向土地所在地市、县国土资源管理部门申请办理变更土地登记，即将原划拨土地登记为授权经营土地，且土地用途应为原设定用途，而原告并未向被告申请变更土地登记，现涉案两宗土地类型仍为划拨，故本院认为原告未合法取得涉案两宗土地授权经营管理权。

衡阳县人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，于2008年6月29日作出判决：

维持被告衡阳县国土资源局2008年1月19日作出的蒸国土资[2008]13号关于依法收回中国银行股份有限公司衡阳分行原西渡支行国有建设用地使用权的决定。

一审宣判后，中行衡阳分行不服，向湖南省衡阳市中级人民法院提起上诉。理由是：本案涉及的土地属于国土资源部[2004]253号函授权经营管理的土地，被上诉人无权处置；上诉人对下属机构的调整不是放弃经营管理权和改变土地的使用性质，请求撤销被上诉人县国土局的国土处理决定。

被上诉人辩称：上诉人的西渡支行被撤销后，其两宗划拨土地一直被用于商业出租，被上诉人依据相关法律予以无偿收回是正确的。原审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。

衡阳市中级人民法院经审理，确认一审法院所查明的事实和证据。

衡阳市中级人民法院认为：关于第一个焦点。虽然国土资源部国土资函[2004]253号函同意中国银行所使用的原国有划拨土地使用权授权中国银行经营管理，但依照1998年2月17日国家土地管理局令第8号《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》第二条“国有企业实行公司制改造、组建企业集团、股份合作制改组、租赁经营和出租、兼并、合并、破产等改革，涉及的划拨土地使用权管理，应当遵守本规定”和第四条“……国有土地使用权授权经营，由国家土地管理局审批，并发给国有土地使用权经营管理授权书。被授权的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司凭授权书，可以向其直属企业、控股企业、参股企业以作价出资（入股）或者租赁等方式配置土地，企业应持土地使用权经营管理授权书和有关文件，按规定办理变更土地登记手续”的规定，上诉人中行衡阳分行要取得原国有划拨土地使用权授权经营应具备两个条件，一是必须拥有国有土地使用权经营管理授权书，二是必须办理变更土地登记手续。现上诉人未依法取得涉案两宗土地的经营管理授权书，也未申请办理变更登记。因此，中行衡阳分行原西渡支行于20世纪90年代按照划拨方式取得的位于衡阳县西渡镇新正街60号和西渡镇商业城2栋121号的两宗国有土地，其性质仍属于划拨。

关于第二个焦点：中行衡阳分行原西渡支行自2000年6月1日经中国银行总行批准（中银管[2000]108号）予以撤销后，停止金融业务至今，其办公楼和商业门面也被闲置。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款（四）项“因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的”和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产后者其他原因而停止使用土地的”的规定，被上诉人县国土局报经原批准用地的衡阳县人民政府批准，决定收回诉争的划拨土地使用权符合法律规定。

综上所述，上诉人中行衡阳分行上诉提出被上诉人决定收回的土地使用权，属于国土资源部国土资函[2004]253号函中所指授权经营管理的土地使用权，被上诉人无权处置的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审法院判决维持被诉之具体行政行为正确，依法应予维持。

衡阳市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，经审判委员会讨论决定，于2008年12月30日判决如下：

驳回上诉，维持原判。

【评析】

本案中，国土资源部国土资函[2004]253号《关于中国银行重组改制土地资产处置的复函》及省国土资源厅湘国土资函[2007]137号《关于办理中国银行湖南省分行变更土地登记的函》不能与《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》相对抗，且物权以登记为准，本案原告要取得涉案土地的授权经营，必须具备两个条件，一是必须拥有国有土地使用权经营管理授权书；二是必须办理变更土地登记手续。本案的处理对于规范国有大型企业改制中产权的明晰、价值的量化、土地资产的分属及企业如何接受行政机关正常实施管理职能具有现实意义。